Par arrêt du 15 juillet 2021 (1C_121/2021), le Tribunal fédéral a rejeté le recours en matière de droit public interjeté par X_ contre ce jugement. A1 20 126 ARRÊT DU 9 FEVRIER 2021 Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public Composition : Christophe Joris, président ; Jean-Bernard Fournier et Thomas Brunner, juges ; Ferdinand Vanay, greffier en la cause X _________, recourant, représenté par Maître M _________ contre CONSEIL D’ÉTAT DU CANTON DU VALAIS, autorité attaquée (Circulation routière ; conditions imposées pour la restitution d’un permis de conduire) recours de droit administratif contre la décision du 24 juin 2020
Sachverhalt
A. X _________, né en 1960, est titulaire d’un permis de conduire pour les véhicules automobiles des catégories B, BE, A1, B1, D1, D1E, F, G et M depuis le 13 février 1979 et de la catégorie A depuis le 19 octobre 1984. B. Dans une décision rendue le 23 octobre 2014, le Chef du Service de la circulation routière et de la navigation (ci-après : SCN) a, de manière préventive, retiré à l’intéressé son permis de conduire pour une durée indéterminée et l’a astreint à une expertise médicale en vue de déterminer son aptitude à la conduite. Dite décision se fondait sur les articles 15d alinéa 1 et 16 alinéa 1 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR ; RS 741.01). Elle faisait suite à une infraction aux règles de la circulation routière, X _________ ayant conduit, le 11 octobre précédent, un véhicule automobile en état d’ébriété qualifié (taux de 2.06 ‰). En lien avec cette infraction, l’Office régional du Ministère public du Valais central a condamné l’intéressé à une peine pécuniaire de 73 jours-amende (à 20 fr.) pour conduite en état d’ébriété qualifiée (art. 91 al. 2 let. a LCR). C. Le 14 mai 2018, X _________ a adressé au SCN une demande de restitution de son permis de conduire. Deux jours plus tard, le Chef du SCN a donné mandat au Service d’expertises médicales de l’hôpital de A _________ de procéder aux investigations nécessaires afin de déterminer l’aptitude de l’intéressé à conduire des véhicules automobiles en toute sécurité. Ce service a rendu un rapport d’expertise, le 8 octobre 2018, après avoir vu X _________ et procédé à des analyses sanguine, urinaire et capillaire. Il a estimé que le susnommé, dépendant à l’alcool en 2014 mais abstinent depuis lors, présentait toujours et de longue date une dépendance aux benzodiazépines, ainsi que l’attestait son médecin traitant. Il en a conclu que l’intéressé était, en l’état, médicalement inapte à la conduite automobile, une telle aptitude ne pouvant être admise qu’à condition qu’il ne consomme plus du tout d’alcool et plus du tout de benzodiazépines.
- 3 - Après avoir donné l’occasion au susnommé de se déterminer, le Chef du SCN a prononcé, le 7 décembre 2018, un retrait de sécurité du permis de conduire pour une durée indéterminée, en application des articles 16d alinéa 1 lettre b et alinéa 2 LCR, 16c alinéa 1 lettre b et alinéa 2 LC, 17 alinéa 3 LCR et des articles 33 alinéa 4 et 36 alinéa 1 de l'ordonnance fédérale du 27 octobre 1976 réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière (OAC ; RS 741.51). Se fondant sur le rapport d’expertise médicale précité, il a subordonné la restitution de ce permis à la production d’un rapport du médecin traitant attestant d’un contrôle clinique et biologique par prise urinaire à l’improviste avec valeurs négatives à la recherche de cocaïne, cannabis, amphétamines, opiacés et médicaments sur une durée d’au moins six mois consécutifs, ainsi que d’un rapport certifiant la collaboration de l’intéressé avec Addiction Valais pendant les six derniers mois au moins. En outre, après le dépôt de ces deux pièces, X _________ devait se soumettre à une expertise simplifiée auprès du médecin-conseil du SCN avec une coupe capillaire. Le 6 août 2019, le susnommé a déposé auprès du SCN plusieurs documents qui attestaient de son suivi du 30 janvier au 31 juillet 2019 auprès d’Addiction Valais et de contrôles négatifs en laboratoire aux substances citées plus haut. A la demande du SCN, le Service d’expertises médicales de l’hôpital de A _________ a rendu un nouveau rapport, le 21 novembre 2019. Il a conclu que l’intéressé était médicalement apte à la conduite moyennant le respect de deux conditions, à savoir le maintien de l’abstinence à l’alcool et aux benzodiazépines et la production de preuves de dite abstinence par des coupes capillaires à effectuer en mai 2020, novembre 2020, mai 2021 et novembre 2021. Reprenant les conditions énoncées dans ce rapport médical, le Chef du SCN a prononcé la révocation conditionnelle du retrait de sécurité du permis de conduire, le 26 novembre
2019. Il a en outre précisé que X _________ devait au préalable subir avec succès un examen complet de conduite. D. Le 27 décembre suivant, le susnommé a contesté cette décision devant le Conseil d’Etat. Il a critiqué les conditions mises à la restitution de son permis de conduire, estimant que celles-ci étaient contraires aux principes de la légalité, de la bonne foi et de la proportionnalité. Il a également soutenu que dite décision n’était pas motivée à satisfaction de droit.
- 4 - Le Chef du SCN a proposé de rejeter ce recours, le 24 avril 2020. Il a notamment précisé que les conditions ayant trait au maintien de l’abstinence à l’alcool et aux benzodiazépines et à la production de preuves y relatives sur une période de deux ans étaient des règles de conduite dictées en vue de soutenir la guérison et de garantir la sécurité routière après la restitution du permis. Ces conditions s’inscrivaient dans le système que prévoyait l’article 17 alinéa 3 LCR et étaient conformes au principe de la proportionnalité. Quant à la condition de subir avec succès un examen complet de conduite, elle se justifiait par le fait que l’intéressé n’avait plus conduit de véhicules automobiles depuis plus de cinq ans, conformément à la jurisprudence fédérale. X _________ a répliqué, le 12 mai 2020, en maintenant ses motifs et conclusions. Le 2 juin suivant, le SCN a renoncé à dupliquer. Le Conseil d’Etat a rejeté le recours, le 24 juin 2020. Au plan formel, il a laissé ouverte la question de la violation du droit d’être entendu de X _________, en lien avec un défaut de motivation de la décision attaquée ; en effet, en tout état de cause, une violation éventuelle de ce droit avait été réparée durant la procédure de recours administratif, au cours de laquelle le susnommé avait pu faire valoir ses arguments et se déterminer sur ceux que le SCN avait exposés de manière circonstanciée dans sa réponse. Sur le fond, le Conseil d’Etat a confirmé la légalité des conditions émises par le SCN à la restitution du permis de conduire, en s’appuyant notamment sur la jurisprudence fédérale. E. Le 24 juillet 2020, X _________ a conclu céans, sous suite de frais et de dépens, à l’annulation de cette décision, sollicitant en outre, à titre principal, la restitution sans condition de son permis de conduire, à titre subsidiaire, la restitution dudit permis sans qu’il soit contraint de subir avec succès un examen complet de conduite et, à titre plus subsidiaire encore, le renvoi de la cause au SCN pour nouvelle décision conforme au droit. A l’appui de ces conclusions, l’intéressé a d’abord invoqué une violation de son droit d’être entendu et du principe de la bonne foi. A ce propos, il a reproché au SCN de ne pas l’avoir informé, avant qu’il ne se présente pour la première fois au Service d’expertises médicales de l’hôpital de A _________, de la nécessité d’arrêter le traitement à base de benzodiazépines qu’il suivait depuis longtemps. Il a soutenu que ce défaut d’information était illégal, qu’il n’avait pas pu faire valoir son point de vue quant à sa prétendue dépendance aux benzodiazépines et que le permis de conduire aurait dû lui être restitué immédiatement, dès lors que le retrait ne sanctionnait qu’une consommation abusive d’alcool et que son abstinence avait été d’emblée établie sur ce point. Ensuite, X _________ a affirmé qu’il était contraire à la LCR de conditionner la
- 5 - restitution de son permis de conduire à la réussite d’un nouvel examen de conduite complet. Selon lui, la jurisprudence sur laquelle s’appuyait l’autorité précédente pour confirmer la légalité de cette condition n’était pas pertinente en l’espèce. Enfin, l’intéressé a invoqué une atteinte à la liberté personnelle, une violation du principe de la proportionnalité et un excès du pouvoir d’appréciation de l’autorité. Il a expliqué à ce sujet que la condition lui imposant de repasser un examen de conduite complet s’assimilait à une pure brimade, car elle ne s’appuyait sur aucun fondement légal sérieux et portait gravement atteinte à ses intérêts sans avoir de justification propre. A le suivre, il en allait de même de la condition lui imposant de subir des contrôles réguliers, sur une durée de deux ans, afin de vérifier son abstinence à l’alcool et aux benzodiazépines. En effet, cette condition revenait à prolonger sans aucun motif raisonnable la durée de son retrait de permis, mesure qui le frappait depuis 2014 et qui entraînait de lourdes conséquences pour sa mobilité. A titre de moyen de preuve, X _________ a requis l’édition du dossier complet de la cause. Le Conseil d’Etat a déposé le dossier de la cause, le 26 août 2020, et a proposé de rejeter le recours. Il a également joint à sa réponse une lettre du Chef du SCN du 3 août précédent, dans laquelle celui-ci renonçait à se déterminer. Ces écritures ont été communiquées à X _________ qui a indiqué, le 2 septembre 2020, qu’il renonçait à déposer des remarques complémentaires. L’instruction a été close le lendemain, avec la communication de cette lettre au Conseil d’Etat, pour information.
Erwägungen (4 Absätze)
E. 2 L’affaire porte sur la légalité des conditions que le SCN a mimposées à la restitution du permis de conduire du recourant. Celui-ci reproche au Conseil d’Etat d’avoir confirmé
- 6 - à tort la légalité desdites conditions. Il invoque dans ce contexte un motif d’ordre formel (cf. infra, consid. 3) et fait valoir deux griefs matériels (cf. infra, consid. 4 et 5). 3.1 En premier lieu, le recourant invoque une violation de son droit d’être entendu et du principe de la bonne foi. Il reproche au SCN de ne pas l’avoir informé, avant qu’il ne se présente pour la première fois au Service d’expertises médicales de l’hôpital de A _________, de la nécessité d’arrêter le traitement à base de benzodiazépines qu’il suivait depuis longtemps. Il affirme que ce défaut d’information est illégal, qu’il n’a pas pu faire valoir son point de vue quant à sa prétendue dépendance aux benzodiazépines avant qu’une décision ne soit prise à ce sujet et que le permis de conduire aurait dû lui être restitué immédiatement, dès lors que le retrait ne sanctionnait qu’une consommation abusive d’alcool et que son abstinence avait été d’emblée établie sur ce point. 3.2 Le droit d’être entendu sert non seulement à établir correctement les faits, mais constitue également un droit indissociable de la personnalité garantissant à un particulier de participer à la prise d'une décision qui touche sa position juridique. Tel qu'il est garanti par l'article 29 alinéa 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101), il comprend notamment le droit pour la personne concernée de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (cf. aussi art. 19 ss LPJA). En tant que droit de participation, le droit d'être entendu englobe donc tous les droits qui doivent être attribués à une partie pour qu'elle puisse faire valoir efficacement son point de vue dans une procédure (ATF 135 II 286 consid. 5.1 et 132 II 485 consid. 3.2 et les réf. cit.). L'étendue du droit de s'exprimer ne peut pas être déterminée de manière générale, mais doit être définie au regard des intérêts concrètement en jeu. L'idée maîtresse est qu'il faut permettre à une partie de pouvoir mettre en évidence son point de vue de manière efficace (ATF 135 I 279 consid. 2.3). Aux termes de l'article 5 alinéa 3 Cst., les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2). De ce principe général découle le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'État, consacré à l'article 9 Cst. in fine (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1 et 136 I 254 consid. 5.2).
- 7 - 3.3 En l’occurrence, il est exact que le retrait préventif du permis de conduire du recourant en 2014 a été prononcé en raison d’une suspicion de dépendance à l’alcool. De même, dans sa lettre du 16 mai 2018 faisant suite à la demande de restitution de ce permis, le Chef du SCN a sollicité le Service d’expertises médicales de l’Hôpital de A _________ en précisant qu’il s’agissait de déterminer quelles étaient les habitudes de consommation d’alcool du recourant, de savoir si celui-ci souffrait d’une dépendance à l’alcool et de d’établir s’il était apte à la conduite de véhicules automobiles en toute sûreté. Il n’était alors pas question de benzodiazépines. C’est lors de l’examen au Service d’expertises médicales que le recourant a indiqué prendre trois fois par jour, sur prescription de son médecin traitant et dans le cadre d’une anxiété chronique, du Seresta®, un médicament anxiolytique de la famille des benzodiazépines à base d’oxazépam. Les analyses capillaire, sanguine et urinaire pratiquées à cette occasion ont confirmé ce fait, les proportions d’oxazépam détectées étant jugées compatibles avec une consommation répétée de cette substance durant les
E. 5 à 6 mois qui ont précédé les prélèvements. Les médecins ont ainsi conclu que le recourant souffrait d’une dépendance aux benzodiazépines, ce qui le rendait en l’état inapte à la conduite (cf. rapport d’expertise du 8 octobre 2018). Ce rapport a été communiqué par le SCN au recourant, le 8 novembre 2018, avec un délai pour que celui-ci fasse valoir ses observations éventuelles. Sans réponse de l’intéressé, le Chef du SCN a prononcé, le 7 décembre suivant, le retrait de sécurité du permis de conduire. De l’avis de la Cour, le déroulement de la procédure ne met en évidence aucune violation du droit d’être entendu du recourant. En effet, dans le contexte de l’expertise sollicitée par le SCN, il apparaissait logique et adéquat que les médecins ne limitent pas leur analyse à la consommation d’alcool de l’expertisé mais se prononcent également sur la dépendance aux benzodiazépines et sur l’impact de celle-ci sur la capacité du recourant à conduire. Dans la mesure où, avant les résultats de l’expertise précitée, aucune pièce du dossier ne mettait en lumière de consommation de benzodiazépines chez le recourant, on voit mal pourquoi les autorités auraient dû rendre celui-ci attentif à ce problème avant qu’il ne se soumette à ladite expertise. En outre, les effets potentiels de somnolence et de baisse de la vigilance attachés à l'emploi de ce genre de substances devaient être connus du recourant, si bien que celui-ci devait s’attendre à ce que sa capacité à conduire soit examinée par les experts médicaux non seulement en lien avec sa dépendance passée à l’alcool, mais aussi au regard de l’utilisation de benzodiazépines. En tout état de cause, le rapport d’expertise a été communiqué en
- 8 - copie à l’intéressé et le SCN a respecté le droit d’être entendu de celui-ci, en lui donnant l’occasion de faire valoir ses arguments avant qu’il ne prononce le retrait de sécurité du permis de conduire. Ce faisant, le SCN n’a pas non plus agi en violation des règles de la bonne foi. Attendu ce qui précède, ce premier grief formel doit être écarté. 4.1 Ensuite, le recourant critique la condition posée à la restitution de son permis de conduire qui le contraint à passer avec succès un nouvel examen de conduite complet. Selon lui, la jurisprudence sur laquelle s’appuie l’autorité précédente pour confirmer la légalité de cette condition n’est pas pertinente en l’espèce. 4.2 L'article 14 alinéa 1 LCR dispose que tout conducteur de véhicule automobile doit posséder l'aptitude et les qualifications nécessaires à la conduite. Est apte à la conduite celui qui, notamment, ne souffre d'aucune dépendance qui l'empêche de conduire un véhicule automobile en toute sécurité (art. 14 al. 2 let. c LCR). Dispose des qualifications nécessaires celui qui connaît les règles de la circulation et qui est capable de conduire en toute sécurité les véhicules de la catégorie correspondant au permis (art. 14 al. 3 LCR). Selon l'article 16 alinéa 1, 1ère phrase, LCR, les permis et les autorisations seront retirés lorsque l'autorité constate que les conditions légales de leur délivrance ne sont pas ou plus remplies. A teneur de l'article 16d alinéa 1 lettre b LCR, qui met en œuvre les principes posés aux articles 14 alinéa 2 lettre c et 16 alinéa 1 LCR, le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire est retiré pour une durée indéterminée à la personne qui souffre d'une forme de dépendance la rendant inapte à la conduite. En l'occurrence, le recourant a fait l'objet d'un retrait de son permis de conduire, pour une durée indéterminée. Il a perdu le droit de conduire le jour de l'accident du 11 octobre
2014. Une décision formelle de retrait préventif a été rendue, le 23 octobre suivant, et la décision de retrait de sécurité est intervenue le 7 décembre 2018, après une expertise médicale. Il s'est donc écoulé une période d’un peu plus de 4 ans entre le début de la mesure préventive et le prononcé du retrait de permis pour une durée indéterminée. 4.3 La restitution du permis de conduire est réglée à l’article 17 LCR. Cette disposition prévoit en particulier que, lorsque le permis est retiré pour une durée indéterminée, il peut être restitué à certaines conditions après expiration d'un éventuel délai d'attente légal ou prescrit si la personne concernée peut prouver que son inaptitude à la conduite a disparu (al. 3).
- 9 - 4.3.1 Aux termes de l’article 15d alinéa 5 LCR, si les qualifications nécessaires à la conduite soulèvent des doutes, la personne concernée peut être soumise à une course de contrôle, à un examen théorique, à un examen pratique de conduite ou à toute autre mesure adéquate telle que la fréquentation de cours de formation, de formation complémentaire ou d’éducation routière. L’article 28 OAC indique que, si un conducteur a commis des infractions qui soulèvent des doutes sur ses qualifications, l’autorité d’admission ordonne un nouvel examen théorique ou pratique, ou les deux (al. 1). Si le nouvel examen est ordonné en relation avec un retrait du permis de conduire, il peut avoir lieu au plus tôt un mois après l’échéance du retrait ; dans ce cas, l’autorité délivre un permis d’élève conducteur à la personne concernée (al. 3). Les qualifications nécessaires à la conduite comprennent, d'une part, la connaissance des règles de circulation ainsi que des signaux et des marquages. Elles impliquent, d'autre part, la capacité à conduire un véhicule à moteur sans mettre en danger les autres usagers de la route, à interpréter correctement les situations de circulation et à réagir de manière appropriée. S'il existe des doutes raisonnables quant à la capacité de conduire d'une personne, l'autorité est tenue d’ordonner les mesures appropriées (arrêt du Tribunal fédéral 1C_135/2017 du 7 juin 2017 consid. 4.2.1 et la réf. cit.). De façon générale, des doutes sur l’aptitude (et non seulement sur les qualifications) du conducteur peuvent aussi amener l’autorité à ordonner un nouvel examen de conduite. Une telle condition à la restitution du permis n’est pas forcément consécutive à une infraction routière, ce qui lui donnerait un caractère punitif alors qu’il s’agit avant tout d’une mesure qui vise à garantir la sécurité des usagers de la route, y compris du conducteur concerné (Bussy/Rusconi/Jeanneret/Kuhn/Mizel/Müller, CS/CR commenté, 4e éd. 2015, notes ad art. 15d al. 5 LCR et 28 OAC). 4.3.2 Selon la jurisprudence, les doutes sur les qualifications nécessaires peuvent être justifiés si un conducteur n'a pas conduit un véhicule pendant une période prolongée. Cette appréciation ne doit pas être faite de manière schématique, les circonstances spécifiques de chaque cas devant au contraire être prises en compte. L'autorité décide en usant de son pouvoir d'appréciation (ATF 108 lb 62 consid. 3b, cité p. ex. in : arrêt 1C_135/2017 précité consid. 4.2.2). Dans cet arrêt publié, le Tribunal fédéral a considéré que l'exigence d'un nouvel examen de conduite était justifiée dans un cas où le titulaire du permis de conduire n'avait pas conduit de véhicule à moteur pendant environ cinq ans en raison d'un retrait de sécurité et n'avait auparavant détenu ce permis que pendant trois ans. Il a considéré que l'intéressé pouvait avoir perdu l'automaticité acquise en conduisant un véhicule, en
- 10 - raison de la longue période de retrait de permis. En outre, le code de la route avait été modifié dans une certaine mesure entre-temps et la densité du trafic avait augmenté. Dans ces circonstances, il existait de sérieux doutes quant à la connaissance du code de la route et à l'aptitude de la personne à conduire un véhicule à moteur en toute sécurité (ATF 108 Ib 62 consid. 3b ; v. aussi Bussy/Rusconi/Jeanneret/Kuhn/Mizel/Müller, loc. cit. et les autres références citées). Dans un arrêt 2A.146/1993 du 31 août 1994 (consid. 5), le Tribunal fédéral a jugé qu'un nouvel examen de conduite était justifié dans le cas d'un conducteur ayant un problème d'alcool et qui n'avait pas conduit de véhicule à moteur depuis environ cinq ans, ceci malgré le fait que le conducteur avait déjà obtenu son permis de conduire en 1965 et disposait donc d’une longue expérience de la circulation routière. Dans un autre arrêt 1C_464/2007 du 22 mai 2008, la Haute Cour a estimé qu'un nouvel examen de conduite était aussi une mesure justifiée pour un conducteur dont le permis avait été retiré depuis onze ans et qui avait déjà neuf ans d'expérience de conduite au moment de ce retrait. Enfin, l’arrêt 1C_135/2017 précité concernait un cas dans lequel le permis de conduire avait été retiré depuis près de dix ans. Qualifiant ce retrait d’extraordinairement long, le Tribunal fédéral a conclu que l’autorité n'avait pas outrepassé son pouvoir d'appréciation en jugeant nécessaire d'ordonner un nouveau test de conduite afin de s'assurer que le requérant disposait toujours des automatismes requis pour conduire un véhicule à moteur et qu'il connaissait toujours les règles de circulation en partie modifiées. Une simple course de contrôle, en revanche, n'était pas une mesure propre à offrir les garanties requises. Le fait que le conducteur avait de nombreuses années d'expérience de conduite au moment du retrait n’était à cet égard pas déterminant (consid. 4.3). Certains de ces arrêts ont été critiqués comme étant trop restrictifs. La doctrine a notamment fait valoir qu'un nouvel examen de conduite ne devrait être exigé qu’à partir d’une absence totale d'expérience de conduite pendant au moins six ans ; dans les autres cas, une course de contrôle devait d'abord être ordonnée. D’autres circonstances concrètes pouvaient néanmoins permettre à l’autorité de déroger à cette règle des six ans, en étant plus restrictive ou au contraire moins stricte selon que les circonstances du cas confirment ou infirment les doutes quant à la capacité de l’intéressé à conduire en toute sécurité (arrêt 1C_135/2017 précité consid. 4.2.3 et la réf. à Philippe Weissenberger, Kommentar SVG, 2e éd. 2015, no 111 ad art. 15d LCR).
- 11 - 4.3.3 In casu, le Chef du SCN a fixé les conditions de la restitution du permis, le 26 novembre 2019, soit un peu plus de cinq ans après que le permis du recourant lui ait été retiré, le 11 octobre 2014. L’intéressé avait en outre a priori une grande expérience de conduite puisqu’il disposait d’un permis depuis 1979. On relèvera néanmoins qu’à teneur des renseignements médicaux au dossier, le recourant a connu de sérieux troubles de santé dès les années 1990 avec une très grande difficulté à trouver du travail et une mise à l’assurance-invalidité en 1999 en raison d’une dépendance à l’alcool et de multiples problèmes psychiatriques. Il aurait par ailleurs commis des infractions à la LCR à cette époque-là et aurait écopé d’un retrait de permis pour trois mois en 2010 pour conduite en état d’ivresse (cf. rapport d’expertise du 21 novembre 2019 p. 1). Même si l’intéressé semble avoir changé son style de vie à partir de 2015 avec, en particulier, une abstinence vis-à-vis de l’alcool, il n’apparaît pas injustifié, dans le contexte susdécrit, d’exiger de lui qu’il se soumette à nouveau à un examen de conduite complet. En effet, la durée du retrait de permis est longue (5 ans et 1 mois), même si elle n’atteint pas les six ans qu’une partie de la doctrine mentionne comme une durée minimale sans en faire cependant une règle à respecter de manière absolue. En outre, les problèmes de dépendances rencontrés par l’intéressé sur une période prolongée de sa vie ainsi que l’existence de plusieurs infractions à la LCR suffisamment graves pour motiver deux retraits de permis peuvent alimenter les doutes quant à sa capacité à conduire en toute sécurité. En somme, il apparaît que le cas d’espèce se rapproche de l’affaire 2A.146/1993 précitée jugée par le Tribunal fédéral en 1994 et dans laquelle l’exigence d’un nouvel examen a été considérée comme justifiée en dépit du fait que l’intéressé, qui n’avait plus conduit depuis environ cinq ans et présentait des problèmes d’alcool, disposait d’une longue expérience de la circulation routière. 4.4 Il s’ensuit que l’autorité précédente a confirmé à bon droit la légalité de la condition posée par le Chef du SCN et contraignant le recourant à passer avec succès un examen de conduite complet.
E. 5.1 Enfin, le recourant invoque une atteinte à la liberté personnelle, une violation du principe de la proportionnalité et un excès du pouvoir d’appréciation de l’autorité. Il a expliqué à ce sujet que la condition précitée s’assimilait à une pure brimade, car elle ne s’appuyait sur aucun fondement légal sérieux et portait gravement atteinte à ses intérêts sans avoir de justification propre. Comme on vient de le voir, la condition imposant au recourant de repasser un examen de conduite complet est conforme à la loi et à la jurisprudence fédérale. Elle n’est pas
- 12 - manifestement disproportionnée compte tenu des circonstances du cas d’espèce et ne procède pas d’un excès ou d’un abus du pouvoir d’appréciation qui est reconnu au Chef du SCN en la matière.
E. 5.2 Le recourant émet en outre des critiques semblables à propos de la condition lui imposant de subir des contrôles réguliers, sur une durée de deux ans, afin de vérifier son abstinence à l’alcool et aux benzodiazépines. Selon lui, cette condition revient à prolonger sans aucun motif raisonnable la durée de son retrait de permis, mesure qui le frappe depuis 2014 et qui entraîne de lourdes conséquences pour sa mobilité. D’emblée, la Cour relève que la durée du retrait de permis est en l’espèce en grande partie imputable au recourant. En effet, sous le coup d’un retrait préventif depuis le mois d’octobre 2014, l’intéressé n’a déposé une requête visant à la restitution de son permis qu’en mai 2018, démarche qui a entraîné un retrait de sécurité et la fixation des conditions préliminaires à une restitution du permis de conduire en décembre 2018. Par ailleurs, ainsi que le relève le Chef du SCN dans sa détermination du 24 avril 2020 devant le Conseil d’Etat, le recourant pourra à nouveau conduire, parallèlement au contrôle du maintien de son abstinence pendant deux ans, dès le moment où il aura réussi un nouvel examen complet de conduite. La condition imposant des contrôles réguliers quant à l’absence de consommation d’alcool et de benzodiazépines ne prolongera donc pas la durée du retrait de permis. Il s’ensuit que les motifs qu’invoque le recourant sont infondés. Pour le reste, il est constant que l’article 17 alinéa 3 LCR, qui permet à l’autorité d’assortir la restitution du permis de conduire à certaines conditions après expiration d'un éventuel délai d'attente légal ou prescrit si la personne concernée peut prouver que son inaptitude à la conduite a disparu (cf. supra, consid. 4.3), est régulièrement appliqué en cas de restitution du droit de conduire après un retrait de sécurité prononcé en raison d'une dépendance à l'alcool et/ou à des stupéfiants. Suivant la pratique du Tribunal fédéral, la restitution du permis de conduire peut être subordonnée à une abstinence contrôlée médicalement, limitée dans le temps, afin de s'assurer de la guérison durable de l'intéressé et de diminuer le risque de récidive pour quelque temps encore après la réadmission à la conduite L'autorité administrative dispose sur la question de la durée de l'abstinence contrôlée d'un important pouvoir d'appréciation (ATF 129 II 82 consid. 2.2). En référence à la doctrine médicale, la jurisprudence a admis qu'une guérison durable d'une dépendance à l'alcool – voire déjà de l'abus d'alcool relevant pour le trafic – requérait une thérapie et des contrôles durant quatre à cinq ans après la restitution du permis de conduire ainsi qu'une abstinence totale médicalement contrôlée
- 13 - durant trois ans au moins, même si des délais plus courts sont usuels (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_152/2019 du 26 juin 2019 consid. 3.1 et les réf. cit.). La condition imposant au recourant de subir des contrôles médicaux réguliers sur une durée de deux ans est ainsi conforme à la jurisprudence. Elle correspond aux conclusions rendues dans le rapport d’expertise du 21 novembre 2019 (p. 5), dont l’autorité n’avait en l’occurrence aucune raison sérieuse de s'écarter (ATF 132 II 257 consid. 4.4.1, cité p. ex. in : arrêt du Tribunal fédéral 1C_250/2016 du 2 septembre 2016 consid. 3.1). 6.1 Attendu ce qui précède, le recours est rejeté (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA). 6.2 Vu l'issue du litige, les frais de la cause doivent être mis à la charge du recourant (art. 89 al. 1 LPJA), qui n’a pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 a contrario LPJA). 6.3 Sur le vu des principes de la couverture des frais et de l’équivalence des prestations et compte tenu des critères d'appréciation et des limites des articles 13 alinéa 1 et 25 de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou administratives (LTar ; RS/VS 173.8), l'émolument de justice est fixé à 1500 fr., débours compris (art. 11 LTar).
Dispositiv
- Le recours est rejeté.
- Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de X _________, à qui les dépens sont refusés.
- Le présent arrêt est communiqué à Maître M _________, avocat à Sion, pour le recourant, et au Conseil d'Etat, à Sion. Sion, le 9 février 2021.
Volltext (verifizierbarer Originaltext)
Par arrêt du 15 juillet 2021 (1C_121/2021), le Tribunal fédéral a rejeté le recours en matière de droit public interjeté par X_ contre ce jugement. A1 20 126
ARRÊT DU 9 FEVRIER 2021
Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public
Composition : Christophe Joris, président ; Jean-Bernard Fournier et Thomas Brunner, juges ; Ferdinand Vanay, greffier
en la cause
X _________, recourant, représenté par Maître M _________
contre
CONSEIL D’ÉTAT DU CANTON DU VALAIS, autorité attaquée
(Circulation routière ; conditions imposées pour la restitution d’un permis de conduire) recours de droit administratif contre la décision du 24 juin 2020
- 2 - Faits
A. X _________, né en 1960, est titulaire d’un permis de conduire pour les véhicules automobiles des catégories B, BE, A1, B1, D1, D1E, F, G et M depuis le 13 février 1979 et de la catégorie A depuis le 19 octobre 1984. B. Dans une décision rendue le 23 octobre 2014, le Chef du Service de la circulation routière et de la navigation (ci-après : SCN) a, de manière préventive, retiré à l’intéressé son permis de conduire pour une durée indéterminée et l’a astreint à une expertise médicale en vue de déterminer son aptitude à la conduite. Dite décision se fondait sur les articles 15d alinéa 1 et 16 alinéa 1 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR ; RS 741.01). Elle faisait suite à une infraction aux règles de la circulation routière, X _________ ayant conduit, le 11 octobre précédent, un véhicule automobile en état d’ébriété qualifié (taux de 2.06 ‰). En lien avec cette infraction, l’Office régional du Ministère public du Valais central a condamné l’intéressé à une peine pécuniaire de 73 jours-amende (à 20 fr.) pour conduite en état d’ébriété qualifiée (art. 91 al. 2 let. a LCR). C. Le 14 mai 2018, X _________ a adressé au SCN une demande de restitution de son permis de conduire. Deux jours plus tard, le Chef du SCN a donné mandat au Service d’expertises médicales de l’hôpital de A _________ de procéder aux investigations nécessaires afin de déterminer l’aptitude de l’intéressé à conduire des véhicules automobiles en toute sécurité. Ce service a rendu un rapport d’expertise, le 8 octobre 2018, après avoir vu X _________ et procédé à des analyses sanguine, urinaire et capillaire. Il a estimé que le susnommé, dépendant à l’alcool en 2014 mais abstinent depuis lors, présentait toujours et de longue date une dépendance aux benzodiazépines, ainsi que l’attestait son médecin traitant. Il en a conclu que l’intéressé était, en l’état, médicalement inapte à la conduite automobile, une telle aptitude ne pouvant être admise qu’à condition qu’il ne consomme plus du tout d’alcool et plus du tout de benzodiazépines.
- 3 - Après avoir donné l’occasion au susnommé de se déterminer, le Chef du SCN a prononcé, le 7 décembre 2018, un retrait de sécurité du permis de conduire pour une durée indéterminée, en application des articles 16d alinéa 1 lettre b et alinéa 2 LCR, 16c alinéa 1 lettre b et alinéa 2 LC, 17 alinéa 3 LCR et des articles 33 alinéa 4 et 36 alinéa 1 de l'ordonnance fédérale du 27 octobre 1976 réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière (OAC ; RS 741.51). Se fondant sur le rapport d’expertise médicale précité, il a subordonné la restitution de ce permis à la production d’un rapport du médecin traitant attestant d’un contrôle clinique et biologique par prise urinaire à l’improviste avec valeurs négatives à la recherche de cocaïne, cannabis, amphétamines, opiacés et médicaments sur une durée d’au moins six mois consécutifs, ainsi que d’un rapport certifiant la collaboration de l’intéressé avec Addiction Valais pendant les six derniers mois au moins. En outre, après le dépôt de ces deux pièces, X _________ devait se soumettre à une expertise simplifiée auprès du médecin-conseil du SCN avec une coupe capillaire. Le 6 août 2019, le susnommé a déposé auprès du SCN plusieurs documents qui attestaient de son suivi du 30 janvier au 31 juillet 2019 auprès d’Addiction Valais et de contrôles négatifs en laboratoire aux substances citées plus haut. A la demande du SCN, le Service d’expertises médicales de l’hôpital de A _________ a rendu un nouveau rapport, le 21 novembre 2019. Il a conclu que l’intéressé était médicalement apte à la conduite moyennant le respect de deux conditions, à savoir le maintien de l’abstinence à l’alcool et aux benzodiazépines et la production de preuves de dite abstinence par des coupes capillaires à effectuer en mai 2020, novembre 2020, mai 2021 et novembre 2021. Reprenant les conditions énoncées dans ce rapport médical, le Chef du SCN a prononcé la révocation conditionnelle du retrait de sécurité du permis de conduire, le 26 novembre
2019. Il a en outre précisé que X _________ devait au préalable subir avec succès un examen complet de conduite. D. Le 27 décembre suivant, le susnommé a contesté cette décision devant le Conseil d’Etat. Il a critiqué les conditions mises à la restitution de son permis de conduire, estimant que celles-ci étaient contraires aux principes de la légalité, de la bonne foi et de la proportionnalité. Il a également soutenu que dite décision n’était pas motivée à satisfaction de droit.
- 4 - Le Chef du SCN a proposé de rejeter ce recours, le 24 avril 2020. Il a notamment précisé que les conditions ayant trait au maintien de l’abstinence à l’alcool et aux benzodiazépines et à la production de preuves y relatives sur une période de deux ans étaient des règles de conduite dictées en vue de soutenir la guérison et de garantir la sécurité routière après la restitution du permis. Ces conditions s’inscrivaient dans le système que prévoyait l’article 17 alinéa 3 LCR et étaient conformes au principe de la proportionnalité. Quant à la condition de subir avec succès un examen complet de conduite, elle se justifiait par le fait que l’intéressé n’avait plus conduit de véhicules automobiles depuis plus de cinq ans, conformément à la jurisprudence fédérale. X _________ a répliqué, le 12 mai 2020, en maintenant ses motifs et conclusions. Le 2 juin suivant, le SCN a renoncé à dupliquer. Le Conseil d’Etat a rejeté le recours, le 24 juin 2020. Au plan formel, il a laissé ouverte la question de la violation du droit d’être entendu de X _________, en lien avec un défaut de motivation de la décision attaquée ; en effet, en tout état de cause, une violation éventuelle de ce droit avait été réparée durant la procédure de recours administratif, au cours de laquelle le susnommé avait pu faire valoir ses arguments et se déterminer sur ceux que le SCN avait exposés de manière circonstanciée dans sa réponse. Sur le fond, le Conseil d’Etat a confirmé la légalité des conditions émises par le SCN à la restitution du permis de conduire, en s’appuyant notamment sur la jurisprudence fédérale. E. Le 24 juillet 2020, X _________ a conclu céans, sous suite de frais et de dépens, à l’annulation de cette décision, sollicitant en outre, à titre principal, la restitution sans condition de son permis de conduire, à titre subsidiaire, la restitution dudit permis sans qu’il soit contraint de subir avec succès un examen complet de conduite et, à titre plus subsidiaire encore, le renvoi de la cause au SCN pour nouvelle décision conforme au droit. A l’appui de ces conclusions, l’intéressé a d’abord invoqué une violation de son droit d’être entendu et du principe de la bonne foi. A ce propos, il a reproché au SCN de ne pas l’avoir informé, avant qu’il ne se présente pour la première fois au Service d’expertises médicales de l’hôpital de A _________, de la nécessité d’arrêter le traitement à base de benzodiazépines qu’il suivait depuis longtemps. Il a soutenu que ce défaut d’information était illégal, qu’il n’avait pas pu faire valoir son point de vue quant à sa prétendue dépendance aux benzodiazépines et que le permis de conduire aurait dû lui être restitué immédiatement, dès lors que le retrait ne sanctionnait qu’une consommation abusive d’alcool et que son abstinence avait été d’emblée établie sur ce point. Ensuite, X _________ a affirmé qu’il était contraire à la LCR de conditionner la
- 5 - restitution de son permis de conduire à la réussite d’un nouvel examen de conduite complet. Selon lui, la jurisprudence sur laquelle s’appuyait l’autorité précédente pour confirmer la légalité de cette condition n’était pas pertinente en l’espèce. Enfin, l’intéressé a invoqué une atteinte à la liberté personnelle, une violation du principe de la proportionnalité et un excès du pouvoir d’appréciation de l’autorité. Il a expliqué à ce sujet que la condition lui imposant de repasser un examen de conduite complet s’assimilait à une pure brimade, car elle ne s’appuyait sur aucun fondement légal sérieux et portait gravement atteinte à ses intérêts sans avoir de justification propre. A le suivre, il en allait de même de la condition lui imposant de subir des contrôles réguliers, sur une durée de deux ans, afin de vérifier son abstinence à l’alcool et aux benzodiazépines. En effet, cette condition revenait à prolonger sans aucun motif raisonnable la durée de son retrait de permis, mesure qui le frappait depuis 2014 et qui entraînait de lourdes conséquences pour sa mobilité. A titre de moyen de preuve, X _________ a requis l’édition du dossier complet de la cause. Le Conseil d’Etat a déposé le dossier de la cause, le 26 août 2020, et a proposé de rejeter le recours. Il a également joint à sa réponse une lettre du Chef du SCN du 3 août précédent, dans laquelle celui-ci renonçait à se déterminer. Ces écritures ont été communiquées à X _________ qui a indiqué, le 2 septembre 2020, qu’il renonçait à déposer des remarques complémentaires. L’instruction a été close le lendemain, avec la communication de cette lettre au Conseil d’Etat, pour information.
Considérant en droit
1.1 Le recours est recevable (art. 72, 78 let. a, 80 al. 1 let. a-c, 44 al. 1 let. a, 46 et 48 de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives – LPJA ; RS/VS 172.6). 1.2 Le Conseil d’Etat a déposé céans le dossier complet de la cause, le 26 août 2020. La demande du recourant en ce sens est ainsi satisfaite (art. 17 al. 2 LPJA, applicable par renvoi des art. 80 al. 1 let. d et 56 al. 1 LPJA).
2. L’affaire porte sur la légalité des conditions que le SCN a mimposées à la restitution du permis de conduire du recourant. Celui-ci reproche au Conseil d’Etat d’avoir confirmé
- 6 - à tort la légalité desdites conditions. Il invoque dans ce contexte un motif d’ordre formel (cf. infra, consid. 3) et fait valoir deux griefs matériels (cf. infra, consid. 4 et 5). 3.1 En premier lieu, le recourant invoque une violation de son droit d’être entendu et du principe de la bonne foi. Il reproche au SCN de ne pas l’avoir informé, avant qu’il ne se présente pour la première fois au Service d’expertises médicales de l’hôpital de A _________, de la nécessité d’arrêter le traitement à base de benzodiazépines qu’il suivait depuis longtemps. Il affirme que ce défaut d’information est illégal, qu’il n’a pas pu faire valoir son point de vue quant à sa prétendue dépendance aux benzodiazépines avant qu’une décision ne soit prise à ce sujet et que le permis de conduire aurait dû lui être restitué immédiatement, dès lors que le retrait ne sanctionnait qu’une consommation abusive d’alcool et que son abstinence avait été d’emblée établie sur ce point. 3.2 Le droit d’être entendu sert non seulement à établir correctement les faits, mais constitue également un droit indissociable de la personnalité garantissant à un particulier de participer à la prise d'une décision qui touche sa position juridique. Tel qu'il est garanti par l'article 29 alinéa 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101), il comprend notamment le droit pour la personne concernée de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (cf. aussi art. 19 ss LPJA). En tant que droit de participation, le droit d'être entendu englobe donc tous les droits qui doivent être attribués à une partie pour qu'elle puisse faire valoir efficacement son point de vue dans une procédure (ATF 135 II 286 consid. 5.1 et 132 II 485 consid. 3.2 et les réf. cit.). L'étendue du droit de s'exprimer ne peut pas être déterminée de manière générale, mais doit être définie au regard des intérêts concrètement en jeu. L'idée maîtresse est qu'il faut permettre à une partie de pouvoir mettre en évidence son point de vue de manière efficace (ATF 135 I 279 consid. 2.3). Aux termes de l'article 5 alinéa 3 Cst., les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2). De ce principe général découle le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'État, consacré à l'article 9 Cst. in fine (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1 et 136 I 254 consid. 5.2).
- 7 - 3.3 En l’occurrence, il est exact que le retrait préventif du permis de conduire du recourant en 2014 a été prononcé en raison d’une suspicion de dépendance à l’alcool. De même, dans sa lettre du 16 mai 2018 faisant suite à la demande de restitution de ce permis, le Chef du SCN a sollicité le Service d’expertises médicales de l’Hôpital de A _________ en précisant qu’il s’agissait de déterminer quelles étaient les habitudes de consommation d’alcool du recourant, de savoir si celui-ci souffrait d’une dépendance à l’alcool et de d’établir s’il était apte à la conduite de véhicules automobiles en toute sûreté. Il n’était alors pas question de benzodiazépines. C’est lors de l’examen au Service d’expertises médicales que le recourant a indiqué prendre trois fois par jour, sur prescription de son médecin traitant et dans le cadre d’une anxiété chronique, du Seresta®, un médicament anxiolytique de la famille des benzodiazépines à base d’oxazépam. Les analyses capillaire, sanguine et urinaire pratiquées à cette occasion ont confirmé ce fait, les proportions d’oxazépam détectées étant jugées compatibles avec une consommation répétée de cette substance durant les 5 à 6 mois qui ont précédé les prélèvements. Les médecins ont ainsi conclu que le recourant souffrait d’une dépendance aux benzodiazépines, ce qui le rendait en l’état inapte à la conduite (cf. rapport d’expertise du 8 octobre 2018). Ce rapport a été communiqué par le SCN au recourant, le 8 novembre 2018, avec un délai pour que celui-ci fasse valoir ses observations éventuelles. Sans réponse de l’intéressé, le Chef du SCN a prononcé, le 7 décembre suivant, le retrait de sécurité du permis de conduire. De l’avis de la Cour, le déroulement de la procédure ne met en évidence aucune violation du droit d’être entendu du recourant. En effet, dans le contexte de l’expertise sollicitée par le SCN, il apparaissait logique et adéquat que les médecins ne limitent pas leur analyse à la consommation d’alcool de l’expertisé mais se prononcent également sur la dépendance aux benzodiazépines et sur l’impact de celle-ci sur la capacité du recourant à conduire. Dans la mesure où, avant les résultats de l’expertise précitée, aucune pièce du dossier ne mettait en lumière de consommation de benzodiazépines chez le recourant, on voit mal pourquoi les autorités auraient dû rendre celui-ci attentif à ce problème avant qu’il ne se soumette à ladite expertise. En outre, les effets potentiels de somnolence et de baisse de la vigilance attachés à l'emploi de ce genre de substances devaient être connus du recourant, si bien que celui-ci devait s’attendre à ce que sa capacité à conduire soit examinée par les experts médicaux non seulement en lien avec sa dépendance passée à l’alcool, mais aussi au regard de l’utilisation de benzodiazépines. En tout état de cause, le rapport d’expertise a été communiqué en
- 8 - copie à l’intéressé et le SCN a respecté le droit d’être entendu de celui-ci, en lui donnant l’occasion de faire valoir ses arguments avant qu’il ne prononce le retrait de sécurité du permis de conduire. Ce faisant, le SCN n’a pas non plus agi en violation des règles de la bonne foi. Attendu ce qui précède, ce premier grief formel doit être écarté. 4.1 Ensuite, le recourant critique la condition posée à la restitution de son permis de conduire qui le contraint à passer avec succès un nouvel examen de conduite complet. Selon lui, la jurisprudence sur laquelle s’appuie l’autorité précédente pour confirmer la légalité de cette condition n’est pas pertinente en l’espèce. 4.2 L'article 14 alinéa 1 LCR dispose que tout conducteur de véhicule automobile doit posséder l'aptitude et les qualifications nécessaires à la conduite. Est apte à la conduite celui qui, notamment, ne souffre d'aucune dépendance qui l'empêche de conduire un véhicule automobile en toute sécurité (art. 14 al. 2 let. c LCR). Dispose des qualifications nécessaires celui qui connaît les règles de la circulation et qui est capable de conduire en toute sécurité les véhicules de la catégorie correspondant au permis (art. 14 al. 3 LCR). Selon l'article 16 alinéa 1, 1ère phrase, LCR, les permis et les autorisations seront retirés lorsque l'autorité constate que les conditions légales de leur délivrance ne sont pas ou plus remplies. A teneur de l'article 16d alinéa 1 lettre b LCR, qui met en œuvre les principes posés aux articles 14 alinéa 2 lettre c et 16 alinéa 1 LCR, le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire est retiré pour une durée indéterminée à la personne qui souffre d'une forme de dépendance la rendant inapte à la conduite. En l'occurrence, le recourant a fait l'objet d'un retrait de son permis de conduire, pour une durée indéterminée. Il a perdu le droit de conduire le jour de l'accident du 11 octobre
2014. Une décision formelle de retrait préventif a été rendue, le 23 octobre suivant, et la décision de retrait de sécurité est intervenue le 7 décembre 2018, après une expertise médicale. Il s'est donc écoulé une période d’un peu plus de 4 ans entre le début de la mesure préventive et le prononcé du retrait de permis pour une durée indéterminée. 4.3 La restitution du permis de conduire est réglée à l’article 17 LCR. Cette disposition prévoit en particulier que, lorsque le permis est retiré pour une durée indéterminée, il peut être restitué à certaines conditions après expiration d'un éventuel délai d'attente légal ou prescrit si la personne concernée peut prouver que son inaptitude à la conduite a disparu (al. 3).
- 9 - 4.3.1 Aux termes de l’article 15d alinéa 5 LCR, si les qualifications nécessaires à la conduite soulèvent des doutes, la personne concernée peut être soumise à une course de contrôle, à un examen théorique, à un examen pratique de conduite ou à toute autre mesure adéquate telle que la fréquentation de cours de formation, de formation complémentaire ou d’éducation routière. L’article 28 OAC indique que, si un conducteur a commis des infractions qui soulèvent des doutes sur ses qualifications, l’autorité d’admission ordonne un nouvel examen théorique ou pratique, ou les deux (al. 1). Si le nouvel examen est ordonné en relation avec un retrait du permis de conduire, il peut avoir lieu au plus tôt un mois après l’échéance du retrait ; dans ce cas, l’autorité délivre un permis d’élève conducteur à la personne concernée (al. 3). Les qualifications nécessaires à la conduite comprennent, d'une part, la connaissance des règles de circulation ainsi que des signaux et des marquages. Elles impliquent, d'autre part, la capacité à conduire un véhicule à moteur sans mettre en danger les autres usagers de la route, à interpréter correctement les situations de circulation et à réagir de manière appropriée. S'il existe des doutes raisonnables quant à la capacité de conduire d'une personne, l'autorité est tenue d’ordonner les mesures appropriées (arrêt du Tribunal fédéral 1C_135/2017 du 7 juin 2017 consid. 4.2.1 et la réf. cit.). De façon générale, des doutes sur l’aptitude (et non seulement sur les qualifications) du conducteur peuvent aussi amener l’autorité à ordonner un nouvel examen de conduite. Une telle condition à la restitution du permis n’est pas forcément consécutive à une infraction routière, ce qui lui donnerait un caractère punitif alors qu’il s’agit avant tout d’une mesure qui vise à garantir la sécurité des usagers de la route, y compris du conducteur concerné (Bussy/Rusconi/Jeanneret/Kuhn/Mizel/Müller, CS/CR commenté, 4e éd. 2015, notes ad art. 15d al. 5 LCR et 28 OAC). 4.3.2 Selon la jurisprudence, les doutes sur les qualifications nécessaires peuvent être justifiés si un conducteur n'a pas conduit un véhicule pendant une période prolongée. Cette appréciation ne doit pas être faite de manière schématique, les circonstances spécifiques de chaque cas devant au contraire être prises en compte. L'autorité décide en usant de son pouvoir d'appréciation (ATF 108 lb 62 consid. 3b, cité p. ex. in : arrêt 1C_135/2017 précité consid. 4.2.2). Dans cet arrêt publié, le Tribunal fédéral a considéré que l'exigence d'un nouvel examen de conduite était justifiée dans un cas où le titulaire du permis de conduire n'avait pas conduit de véhicule à moteur pendant environ cinq ans en raison d'un retrait de sécurité et n'avait auparavant détenu ce permis que pendant trois ans. Il a considéré que l'intéressé pouvait avoir perdu l'automaticité acquise en conduisant un véhicule, en
- 10 - raison de la longue période de retrait de permis. En outre, le code de la route avait été modifié dans une certaine mesure entre-temps et la densité du trafic avait augmenté. Dans ces circonstances, il existait de sérieux doutes quant à la connaissance du code de la route et à l'aptitude de la personne à conduire un véhicule à moteur en toute sécurité (ATF 108 Ib 62 consid. 3b ; v. aussi Bussy/Rusconi/Jeanneret/Kuhn/Mizel/Müller, loc. cit. et les autres références citées). Dans un arrêt 2A.146/1993 du 31 août 1994 (consid. 5), le Tribunal fédéral a jugé qu'un nouvel examen de conduite était justifié dans le cas d'un conducteur ayant un problème d'alcool et qui n'avait pas conduit de véhicule à moteur depuis environ cinq ans, ceci malgré le fait que le conducteur avait déjà obtenu son permis de conduire en 1965 et disposait donc d’une longue expérience de la circulation routière. Dans un autre arrêt 1C_464/2007 du 22 mai 2008, la Haute Cour a estimé qu'un nouvel examen de conduite était aussi une mesure justifiée pour un conducteur dont le permis avait été retiré depuis onze ans et qui avait déjà neuf ans d'expérience de conduite au moment de ce retrait. Enfin, l’arrêt 1C_135/2017 précité concernait un cas dans lequel le permis de conduire avait été retiré depuis près de dix ans. Qualifiant ce retrait d’extraordinairement long, le Tribunal fédéral a conclu que l’autorité n'avait pas outrepassé son pouvoir d'appréciation en jugeant nécessaire d'ordonner un nouveau test de conduite afin de s'assurer que le requérant disposait toujours des automatismes requis pour conduire un véhicule à moteur et qu'il connaissait toujours les règles de circulation en partie modifiées. Une simple course de contrôle, en revanche, n'était pas une mesure propre à offrir les garanties requises. Le fait que le conducteur avait de nombreuses années d'expérience de conduite au moment du retrait n’était à cet égard pas déterminant (consid. 4.3). Certains de ces arrêts ont été critiqués comme étant trop restrictifs. La doctrine a notamment fait valoir qu'un nouvel examen de conduite ne devrait être exigé qu’à partir d’une absence totale d'expérience de conduite pendant au moins six ans ; dans les autres cas, une course de contrôle devait d'abord être ordonnée. D’autres circonstances concrètes pouvaient néanmoins permettre à l’autorité de déroger à cette règle des six ans, en étant plus restrictive ou au contraire moins stricte selon que les circonstances du cas confirment ou infirment les doutes quant à la capacité de l’intéressé à conduire en toute sécurité (arrêt 1C_135/2017 précité consid. 4.2.3 et la réf. à Philippe Weissenberger, Kommentar SVG, 2e éd. 2015, no 111 ad art. 15d LCR).
- 11 - 4.3.3 In casu, le Chef du SCN a fixé les conditions de la restitution du permis, le 26 novembre 2019, soit un peu plus de cinq ans après que le permis du recourant lui ait été retiré, le 11 octobre 2014. L’intéressé avait en outre a priori une grande expérience de conduite puisqu’il disposait d’un permis depuis 1979. On relèvera néanmoins qu’à teneur des renseignements médicaux au dossier, le recourant a connu de sérieux troubles de santé dès les années 1990 avec une très grande difficulté à trouver du travail et une mise à l’assurance-invalidité en 1999 en raison d’une dépendance à l’alcool et de multiples problèmes psychiatriques. Il aurait par ailleurs commis des infractions à la LCR à cette époque-là et aurait écopé d’un retrait de permis pour trois mois en 2010 pour conduite en état d’ivresse (cf. rapport d’expertise du 21 novembre 2019 p. 1). Même si l’intéressé semble avoir changé son style de vie à partir de 2015 avec, en particulier, une abstinence vis-à-vis de l’alcool, il n’apparaît pas injustifié, dans le contexte susdécrit, d’exiger de lui qu’il se soumette à nouveau à un examen de conduite complet. En effet, la durée du retrait de permis est longue (5 ans et 1 mois), même si elle n’atteint pas les six ans qu’une partie de la doctrine mentionne comme une durée minimale sans en faire cependant une règle à respecter de manière absolue. En outre, les problèmes de dépendances rencontrés par l’intéressé sur une période prolongée de sa vie ainsi que l’existence de plusieurs infractions à la LCR suffisamment graves pour motiver deux retraits de permis peuvent alimenter les doutes quant à sa capacité à conduire en toute sécurité. En somme, il apparaît que le cas d’espèce se rapproche de l’affaire 2A.146/1993 précitée jugée par le Tribunal fédéral en 1994 et dans laquelle l’exigence d’un nouvel examen a été considérée comme justifiée en dépit du fait que l’intéressé, qui n’avait plus conduit depuis environ cinq ans et présentait des problèmes d’alcool, disposait d’une longue expérience de la circulation routière. 4.4 Il s’ensuit que l’autorité précédente a confirmé à bon droit la légalité de la condition posée par le Chef du SCN et contraignant le recourant à passer avec succès un examen de conduite complet. 5.1 Enfin, le recourant invoque une atteinte à la liberté personnelle, une violation du principe de la proportionnalité et un excès du pouvoir d’appréciation de l’autorité. Il a expliqué à ce sujet que la condition précitée s’assimilait à une pure brimade, car elle ne s’appuyait sur aucun fondement légal sérieux et portait gravement atteinte à ses intérêts sans avoir de justification propre. Comme on vient de le voir, la condition imposant au recourant de repasser un examen de conduite complet est conforme à la loi et à la jurisprudence fédérale. Elle n’est pas
- 12 - manifestement disproportionnée compte tenu des circonstances du cas d’espèce et ne procède pas d’un excès ou d’un abus du pouvoir d’appréciation qui est reconnu au Chef du SCN en la matière. 5.2 Le recourant émet en outre des critiques semblables à propos de la condition lui imposant de subir des contrôles réguliers, sur une durée de deux ans, afin de vérifier son abstinence à l’alcool et aux benzodiazépines. Selon lui, cette condition revient à prolonger sans aucun motif raisonnable la durée de son retrait de permis, mesure qui le frappe depuis 2014 et qui entraîne de lourdes conséquences pour sa mobilité. D’emblée, la Cour relève que la durée du retrait de permis est en l’espèce en grande partie imputable au recourant. En effet, sous le coup d’un retrait préventif depuis le mois d’octobre 2014, l’intéressé n’a déposé une requête visant à la restitution de son permis qu’en mai 2018, démarche qui a entraîné un retrait de sécurité et la fixation des conditions préliminaires à une restitution du permis de conduire en décembre 2018. Par ailleurs, ainsi que le relève le Chef du SCN dans sa détermination du 24 avril 2020 devant le Conseil d’Etat, le recourant pourra à nouveau conduire, parallèlement au contrôle du maintien de son abstinence pendant deux ans, dès le moment où il aura réussi un nouvel examen complet de conduite. La condition imposant des contrôles réguliers quant à l’absence de consommation d’alcool et de benzodiazépines ne prolongera donc pas la durée du retrait de permis. Il s’ensuit que les motifs qu’invoque le recourant sont infondés. Pour le reste, il est constant que l’article 17 alinéa 3 LCR, qui permet à l’autorité d’assortir la restitution du permis de conduire à certaines conditions après expiration d'un éventuel délai d'attente légal ou prescrit si la personne concernée peut prouver que son inaptitude à la conduite a disparu (cf. supra, consid. 4.3), est régulièrement appliqué en cas de restitution du droit de conduire après un retrait de sécurité prononcé en raison d'une dépendance à l'alcool et/ou à des stupéfiants. Suivant la pratique du Tribunal fédéral, la restitution du permis de conduire peut être subordonnée à une abstinence contrôlée médicalement, limitée dans le temps, afin de s'assurer de la guérison durable de l'intéressé et de diminuer le risque de récidive pour quelque temps encore après la réadmission à la conduite L'autorité administrative dispose sur la question de la durée de l'abstinence contrôlée d'un important pouvoir d'appréciation (ATF 129 II 82 consid. 2.2). En référence à la doctrine médicale, la jurisprudence a admis qu'une guérison durable d'une dépendance à l'alcool – voire déjà de l'abus d'alcool relevant pour le trafic – requérait une thérapie et des contrôles durant quatre à cinq ans après la restitution du permis de conduire ainsi qu'une abstinence totale médicalement contrôlée
- 13 - durant trois ans au moins, même si des délais plus courts sont usuels (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_152/2019 du 26 juin 2019 consid. 3.1 et les réf. cit.). La condition imposant au recourant de subir des contrôles médicaux réguliers sur une durée de deux ans est ainsi conforme à la jurisprudence. Elle correspond aux conclusions rendues dans le rapport d’expertise du 21 novembre 2019 (p. 5), dont l’autorité n’avait en l’occurrence aucune raison sérieuse de s'écarter (ATF 132 II 257 consid. 4.4.1, cité p. ex. in : arrêt du Tribunal fédéral 1C_250/2016 du 2 septembre 2016 consid. 3.1). 6.1 Attendu ce qui précède, le recours est rejeté (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA). 6.2 Vu l'issue du litige, les frais de la cause doivent être mis à la charge du recourant (art. 89 al. 1 LPJA), qui n’a pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 a contrario LPJA). 6.3 Sur le vu des principes de la couverture des frais et de l’équivalence des prestations et compte tenu des critères d'appréciation et des limites des articles 13 alinéa 1 et 25 de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou administratives (LTar ; RS/VS 173.8), l'émolument de justice est fixé à 1500 fr., débours compris (art. 11 LTar).
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce :
1. Le recours est rejeté. 2. Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de X _________, à qui les dépens sont refusés. 3. Le présent arrêt est communiqué à Maître M _________, avocat à Sion, pour le recourant, et au Conseil d'Etat, à Sion. Sion, le 9 février 2021.